我國環(huán)境治理40年回顧與展望
從制度建設(shè)角度來看，我國環(huán)境保護(hù)立法、組織體系、政策體系、監(jiān)管方式、責(zé)任體系和問責(zé)機(jī)制等方面都發(fā)生了深刻變化，多元參與的治理體系格局基本形成，環(huán)境治理體系正處在不斷完善中。
紀(jì)念改革開放40周年特別報道——改革智說
改革開放40年，我國經(jīng)歷了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從低收入*向中等收入*的轉(zhuǎn)變。在這個過程中，我國的環(huán)境治理在曲折中不斷前行。從治污減排的進(jìn)程來看，我國總體上重復(fù)了發(fā)達(dá)*普遍走過的“先污染、后治理”的發(fā)展道路，并且在40年的末期跨越了“環(huán)境拐點(diǎn)”。從制度建設(shè)的角度來看，我國環(huán)境保護(hù)立法、組織體系、政策體系、監(jiān)管方式、責(zé)任體系和問責(zé)機(jī)制等諸多方面都發(fā)生了深刻變化，多元參與的治理體系格局基本形成，環(huán)境治理體系正處在不斷完善中。
中國環(huán)境治理40年回顧
(一)環(huán)境治理在曲折中前行，治污減排終于進(jìn)入轉(zhuǎn)折期
1.污染物排放總體已跨越峰值，環(huán)境質(zhì)量進(jìn)入穩(wěn)中向好階段
回顧改革開放以來環(huán)境治理的歷程，可以大致分為兩個階段。40年快速工業(yè)化的前30年左右的階段，我國主要污染排放總體處在增長的態(tài)勢，環(huán)境質(zhì)量總體處于惡化的趨勢。從“十一五”“十二五”期間開始，我國主要污染物排放總量快速遞增的態(tài)勢得到遏制，主要污染物排放漸次達(dá)峰，或進(jìn)入“平臺期”。如果按照“環(huán)境庫茲涅茨曲線”的分析框架，對比發(fā)達(dá)*環(huán)境改善的歷程，我國在改革開放40年的后期已經(jīng)跨越了“環(huán)境拐點(diǎn)”，環(huán)境質(zhì)量總體上進(jìn)入穩(wěn)中向好的階段。從國際比較的視角來看，與先行*相比，標(biāo)志性污染物達(dá)峰時我國人均GDP水平更低，治污減排體現(xiàn)出一定的“超前性”。
2.以規(guī)劃和行動為抓手，接續(xù)推動治污減排工作
針對日益惡化的環(huán)境污染形勢，我國先后在20世紀(jì)90年代以后陸續(xù)開展了“三河”(淮河、海河、遼河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)水污染防治，“兩控區(qū)”(酸雨污染控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū))大氣污染防治、一市(北京市)、“一海”(渤海)的污染防治工作。“十一五”“十二五”期間，我國以“總量控制”制度為抓手、推動主要污染物減排，并取得積極進(jìn)展。十八大以后，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新階段，從2013年開始先后實(shí)施氣、水、土三大污染防治行動計劃。2018年，以七場標(biāo)志性戰(zhàn)役為主要內(nèi)容的污染防治攻堅戰(zhàn)全面展開。40年來，受發(fā)展階段、環(huán)境法治水平、環(huán)境保護(hù)管理體制等多方面因素的制約，我國總體處于環(huán)境監(jiān)管失靈的狀況。早期的“運(yùn)動式”污染防治行動總體效果并不理想。但是，這種狀況正逐步轉(zhuǎn)變。
(二)環(huán)境立法穩(wěn)步發(fā)展，環(huán)境法治進(jìn)入新階段
1978年修改的《憲法》作出專門規(guī)定“*保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其它公害”，這是我國*次將環(huán)境保護(hù)上升到憲法地位。以1979年頒布《環(huán)境保護(hù)法(試行)》為標(biāo)志，我國開始了環(huán)境立法的進(jìn)程。環(huán)境保護(hù)立法發(fā)展可以大致分為三個階段：從1978年到1992年，以“預(yù)防為主、防治結(jié)合”為方針，環(huán)境法制開始起步;從1992年到2014年，環(huán)境保護(hù)法制框架基本形成;2014年之后，環(huán)境立法進(jìn)入新階段，先后修訂了《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評價法》等法律，并通過了《環(huán)境保護(hù)稅法》《土壤污染防治法》。2014年6月，*人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，開啟了系統(tǒng)的環(huán)境司法專門化改革。2015年新《環(huán)境保護(hù)法》和中央環(huán)保督察制度實(shí)施后，環(huán)境執(zhí)法逐步加強(qiáng)，長期以來“環(huán)境違法是常態(tài)”的局面正在扭轉(zhuǎn)。
(三)環(huán)境監(jiān)管體制持續(xù)演進(jìn)，近期發(fā)生深刻變革
1.中央層級環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建立并不斷加強(qiáng)
1973年，*次全國環(huán)境保護(hù)會議召開。1974年，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立。這個時間略早于改革開放。此后，我國環(huán)境保護(hù)的組織體系開始建立。中央層級的環(huán)境保護(hù)主管部門經(jīng)歷了從80年代初的內(nèi)設(shè)司局到獨(dú)立為國務(wù)院直屬的環(huán)境保護(hù)局、環(huán)境保護(hù)總局，再到環(huán)境保護(hù)部、生態(tài)環(huán)境部的演進(jìn)歷程。40年來，我國中央層級環(huán)境保護(hù)主管部門不斷調(diào)整并加強(qiáng)。2006年以來，原環(huán)境保護(hù)部(*環(huán)保總局)以派出機(jī)構(gòu)的形式先后成立了華東、華南、西北、西南、東北、華北等六大環(huán)境區(qū)域督查中心。2017年，區(qū)域督查派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)整為督察局。這種設(shè)置試圖加強(qiáng)中央層級環(huán)境保護(hù)主管部門對地方環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督。
2.環(huán)境監(jiān)管組織體系不斷完善并進(jìn)入重要調(diào)整階段
40年的發(fā)展，我國建立了中央、省、市、縣四級的“屬地管理為主、部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的環(huán)境保護(hù)組織體系。其中，各級環(huán)境保護(hù)部門直屬的環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測機(jī)構(gòu)是我國環(huán)境保護(hù)組織體系的重要組成部分。從20世紀(jì)70年代初開始，以監(jiān)測站為載體，我國逐步建立起中央、省、市、縣四級環(huán)境監(jiān)測體系。從1979年我國實(shí)行排污收費(fèi)制度以來，以征收排污費(fèi)為主要手段，專門從事對污染源監(jiān)督管理的環(huán)境監(jiān)理隊伍開始逐步發(fā)展。1999年，原*環(huán)保總局將省、市、縣三級的環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)規(guī)范為環(huán)境監(jiān)理總隊、支隊、大隊。2002年，該體系更名為“環(huán)境監(jiān)察”機(jī)構(gòu)。黨的十八大以后，在生態(tài)文明體制改革框架下，我國環(huán)境監(jiān)管組織體系進(jìn)入集權(quán)化方向調(diào)整的新階段。在縱向上，我國從2016年開始試點(diǎn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革，并且加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收。2016年、2017年，原環(huán)境保護(hù)部先后完成1436個國控環(huán)境空氣質(zhì)量站點(diǎn)和2050個*地表水監(jiān)測斷面事權(quán)上收工作，顯著提高了中央政府獲取環(huán)境信息的能力，有效支撐了“大氣十條”“水十條”等考評工作。政府環(huán)境信息的公信力顯著提高。在橫向上，2018年新一輪機(jī)構(gòu)改革中，生態(tài)環(huán)境部的職能進(jìn)一步拓展。
(四)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任體系和問責(zé)機(jī)制逐步建立并不斷完善
1.環(huán)境保護(hù)行政責(zé)任體系和問責(zé)體系逐步成形
20世紀(jì)80年代以來，我國逐步探索出一條中國特色的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任體系和問責(zé)機(jī)制，成為推動環(huán)保工作的重要機(jī)制。1986年，洛陽全國城市環(huán)境保護(hù)會議提出了市長要對城市的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)任。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》確立了“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的基本原則。“九五”“十五”期間，我國開始嘗試污染物排放總量控制制度，先后提出了12項、10項指標(biāo)，但實(shí)施效果并不理想。從1995年開始，原*環(huán)保局先后開展了“生態(tài)示范區(qū)”“*環(huán)保模范城市”“生態(tài)省、市、縣”創(chuàng)建工作，對推進(jìn)城市和區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作發(fā)揮了積極示范作用。“十一五”開始，我國提出了約束性節(jié)能減排指標(biāo)以層層分解落實(shí)的方式和“一表否決”的責(zé)任制度對指標(biāo)進(jìn)行落實(shí)。“十二五”增加了主要污染物減排指標(biāo)，并優(yōu)化了指標(biāo)分解的方式。
“十一五”“十二五”期間目標(biāo)責(zé)任體系注重約束性指標(biāo)的完成情況，并不關(guān)注政府相關(guān)部門常態(tài)化的分工機(jī)制。2016年以后，以《生態(tài)文明體制改革總體方案》的全面實(shí)施和中央環(huán)保督察制度為標(biāo)志，我國的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任體系建構(gòu)進(jìn)入了新階段。“十三五”期間，環(huán)境目標(biāo)考核從強(qiáng)調(diào)主要污染物總量減排調(diào)整到以環(huán)境質(zhì)量為核心。此外，這一階段環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任體系在增加專項考核的同時，引入了生態(tài)文明建設(shè)綜合評價考核，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)部門常態(tài)化的分工機(jī)制，并開始建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制度，強(qiáng)調(diào)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。
2.環(huán)境監(jiān)管的法律問責(zé)機(jī)制初步建立
1997年，刑法修訂規(guī)定了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，將環(huán)境監(jiān)管者的責(zé)任納入了刑事法制的范圍。2006年、2013年，*人民法院、*人民檢察院通過司法解釋進(jìn)一步明確了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的范圍。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確將9種情形列入追責(zé)范圍，環(huán)境監(jiān)管者的法律責(zé)任進(jìn)一步得到明確。
(五)環(huán)境政策體系逐步完善，環(huán)境監(jiān)管程序逐步規(guī)范
1.從傳統(tǒng)的“八項制度”開始，環(huán)境政策體系逐步完善
我國環(huán)境保護(hù)政策體系始于“老三項”“新五項”環(huán)境管理制度。1979年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》確立了項目建設(shè)環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度和排污收費(fèi)3項環(huán)境管理制度。此后，1989年的全國第三次環(huán)境保護(hù)工作會議提出環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排放污染物許可證、污染集中處理和限期治理5項新的制度和措施，形成了環(huán)境管理的“八項制度”，這是我國環(huán)境政策體系的雛形。在此基礎(chǔ)上，我國的環(huán)境政策體系不斷發(fā)展。從環(huán)境政策的效果來看，“命令-控制類”的環(huán)境政策工具在治污減排過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，而排污收費(fèi)(改為環(huán)境稅)、排污權(quán)交易、碳交易等市場化政策工具始終未能破題。黨的十八來以來，在生態(tài)文明體制改革框架下，排污收費(fèi)改環(huán)境稅、環(huán)評改革、排污許可制改革、總量控制制度改革、“三線一單”制度取得了積極進(jìn)展，我國環(huán)境政策體系進(jìn)入全面升級的新階段。
2.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系逐步建立和完善，達(dá)標(biāo)排放狀況亟待改善
1973年，我國發(fā)布了*項環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，即《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》。從1989年開始，環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)工作開始步入依法管理的軌道。經(jīng)過40多年的發(fā)展，我國已建立起“兩級五類”的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。截至2018年初，我國現(xiàn)行有效環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)達(dá)1843項。長期以來，作為基礎(chǔ)的環(huán)境政策工具，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況總體并不理想。“十三五”期間，我國全面推進(jìn)污染源達(dá)標(biāo)排放。
3.環(huán)境行政執(zhí)法制度化、法治化、規(guī)范化程度不斷提高
從1991年制定《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》，環(huán)境保護(hù)主管部門開始逐步規(guī)范環(huán)境執(zhí)法程序。此后，環(huán)境保護(hù)主管部門制定了《全國環(huán)境監(jiān)理工作暫行條例》《環(huán)境監(jiān)理人員行為規(guī)范》《環(huán)境監(jiān)察辦法》等多項與執(zhí)法程序有關(guān)的部門規(guī)章，環(huán)境執(zhí)法程序逐步得到規(guī)范。黨的十八屆三中、四中全會提出了“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”的要求。2014年底，新《環(huán)境保護(hù)法》的四個配套法規(guī)陸續(xù)出臺，環(huán)境執(zhí)法的程序進(jìn)一步得到規(guī)范，并開始探索“網(wǎng)格化監(jiān)管”“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管制度。環(huán)境執(zhí)法制度化、法制化、規(guī)范化進(jìn)入一個新的階段。
(六)環(huán)境信息公開和公眾參與制度逐步建立完善
1.環(huán)境信息公開制度逐步建立并完善
2003年，原*環(huán)保總局發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)行政主管部門政務(wù)公開管理辦法》《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》，我國的環(huán)境信息公開制度開始逐步建立。2007年，《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》出臺，我國環(huán)境信息公開制度進(jìn)一步規(guī)范。此后，環(huán)境保護(hù)主管部門陸續(xù)出臺了《污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開目錄》《*重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》《*重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等規(guī)范性文件，進(jìn)一步規(guī)范政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開工作。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了環(huán)保部門、排污單位公開環(huán)境信息的義務(wù)。
2.環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度逐步建立并完善
1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定了“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告”。這為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了原則性的法律依據(jù)。經(jīng)過多年的發(fā)展，公眾參與環(huán)境影響評價程序成為公眾參與制度的主要渠道。2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》對環(huán)境影響評價中的公眾參與作了原則性規(guī)定。2004年、2006年，原*環(huán)保總局先后發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，初步明確了公眾參與的權(quán)利和具體程序，初步明確了公眾參與環(huán)境影響評價的方式。2015年、2018年，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法(草案)》《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》及配套辦法陸續(xù)出臺，環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的法制化、規(guī)范化程度不斷提高。
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